La coopération européenne

Jean-Marc Bellot, directeur du bureau de l'AFD à Bruxelles

► Pourquoi une représentation de l’AFD au niveau européen ?

Parce que l’Union européenne, premier bailleur au monde, est un acteur incontournable dans l’aide au développement. L’aide de la seule Commission européenne a représenté en 2011, près de 11 Mds €, exclusivement en dons. Son objectif : éradiquer la pauvreté.

L’aide européenne dispose d’avantages comparatifs réels : une force de frappe en dons incomparable, une expertise dans le domaine de l’appui budgétaire et de la gouvernance démocratique. Par ailleurs, l’Union est une organisation qui poursuit un objectif d’intégration, cela lui donne une compétence sur les questions d’intégration régionale au Sud.

L’objectif des 0.7 %* est un engagement fondamental que l’Union entend atteindre via l’utilisation de différents instruments qu’elle a élaborés progressivement.

Tout d’abord le Fonds européen de développement (FED) effectif depuis 1959 et qui est l’instrument privilégié pour la zone « Afrique, Caraïbes, Pacifique ».

L’Union dispose également d’outils appelés « géographiques » pour les zones Asie et Amérique latine via l’Instrument de financement de la coopération au développement (ICD), et pour la Méditerranée notamment, via l’Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP).

S’ajoutent à cela des instruments « thématiques » permettant d’avoir un impact sur les secteurs de l’environnement, du développement social et humain notamment.

Les enveloppes des programmes européens que ce soit dans l’éducation, la santé, l’environnement, sont significatives dans les pays partenaires, comme dans les enceintes internationales – les Nations unies par exemple – où la Commission européenne est active. 

Il nous faut travailler avec l’Europe sur ces sujets.

"En articulant intelligemment nos dispositifs, on augmente l'impact et l'efficacité de l'aide"

Enfin, et c’est sans doute cela le plus fondamental dans notre présence ici : il convient d’avoir à l’esprit que l’aide européenne est une « compétence partagée ». Cela signifie que coexistent à côté de l’aide de la Commission, celles de 27 Etats membres de l’Union européenne. Tout l’enjeu est là : trouver la bonne allocation géographique, sectorielle, instrumentale pour que ces deux outils - communautaire et bilatérale -  produisent une valeur ajoutée que nous n’aurions pu créer seul. Il s’agit d’articuler intelligemment nos efforts pour avoir un impact supérieur et gagner en efficacité. 

Ceci exige une connaissance réciproque de nos aires d’interventions, de nos instruments, de nos façons de travailler, de nos « philosophies » du développement. Comme vous pouvez l’imaginer, ceci exige de longs « palabres » et une capacité relationnelle d’influence que seule une présence bruxelloise a pu développer.
 
► Quelles sont donc les grandes « missions » du bureau de Bruxelles ?

J’en vois trois principales, que l'on assure en étroite relation avec la Représentation permanente auprès de l’Union européenne (RP). 

Premièrement, jouer un rôle d’impulsion en termes d’innovation financière. L’Agence a été au cœur, notamment lors de la Présidence Française de l’Union en 2008, de la réflexion sur le mixage prêts/dons, une modalité nouvelle pour la Commission dans laquelle ses subventions viennent compléter et / ou « bonifier » nos prêts.

M. Cissokho, Président du réseau des organisations paysannes et de producteurs de l'Afrique de l'Ouest (ROPA), J-M. Bellot et  Benoît Lebeurre de l'AFD lors d'un Forum organisé par Friends of Europe le 17 mai 2011
 

Notre bureau, ici à Bruxelles, a participé avec le siège à la mise en place des premiers instruments de ce type – Fonds Infrastructures pour l’Afrique, Facilité d’investissement pour le Voisinage, etc. Il lui faut aujourd’hui faire vivre ces instruments, donnant accès à des ressources complémentaires cruciales pour l’Agence et nos partenaires. Le bureau siège ainsi, avec les collègues des départements de l’AFD, dans les organes décisionnaires de ces « Facilités de mixage ». La présence ici nous permet d’être réactif, d’être consulté, d’entretenir un dialogue constant avec les bailleurs partenaires et la Commission.

"L’AFD met en œuvre des fonds de la Commission européenne depuis 2008…"

Deuxièmement, comme vous le savez peut être nous sommes accrédités depuis 2008 pour mettre en œuvre des fonds de la Commission européenne.

Pour rendre opérante ces « délégations de gestion », dont le nombre croît sensiblement, cela nécessite un dialogue quasi quotidien avec la Commission.

Dans la phase du montage des opérations, il nous faut interroger les services techniques, juridiques, financiers du siège, engager un dialogue avec la DG DEVCO – la direction générale en charge du développement de la Commission – faire entendre la voix de l’Agence dans le processus de validation. Nous avons donc une fonction de relai et de conseil entre la Commission et nos équipes sur le terrain.

"Un dialogue intense avec les institutions européennes"

Enfin, certaines institutions européennes gagnent en importance comme le Parlement européen « co-décisionnaire » avec le Conseil sur un nombre grandissant de politiques et avec lequel il nous faut travailler.
Si on ajoute à cela le rôle en construction du Service européen d’action extérieure, l’organe « diplomatique » de l’Union, vous avez là une large palette d’acteurs majeurs avec lesquels il faut dialoguer.  Nous avons donc aussi un rôle de veille et de dialogue avec ces institutions.

Vue de l'hémicycle du parlement à Bruxelles

Le statut d’agence bilatérale européenne de premier plan, dont on bénéficie ici avec la KfW, tient beaucoup à notre capacité à nous rendre visible, à proposer et animer des débats.

Si chaque institution a fait d’importants pas en avant pour mettre en œuvre intelligemment cette politique partagée, le consensus reste néanmoins fragile et il faut être alerte, rencontrer sans cesse nos interlocuteurs, convaincre. On le voit au sein du « Réseau des praticiens du développement » , un groupe d’agences et d’opérateurs européens de développement, que nous avons puissamment contribué à créer, qui nous permet de construire des réponses opérationnelles.

L’AFD se tourne aussi vers le Parlement en rencontrant les membres de la « Commission du développement » notamment, en organisant des séances techniques avec les assistants parlementaires, en faisant intervenir des experts dans des débats, comme le 4 octobre dernier, lorsque Pierre Jacquet, notre chef économiste, a présenté dans l’hémicycle ses travaux dans le cadre du G20. Etre visible dans ces enceintes, c’est s’inscrire comme un acteur de référence et s’ouvrir de nouvelles opportunités.

► Quels sont les grands enjeux à venir au niveau de l’aide européenne ?

Je crois que le grand enjeu pour l’aide européenne est la poursuite de sa modernisation, au-delà des négociations cruciales qui sont engagées depuis 2011 sur le budget de l’Union européenne 2014-2020.

De nombreuses avancées ont déjà été réalisées et les récents documents stratégiques de la Commission comme le « Programme pour le changement», en simplifiant les objectifs autour de deux piliers que sont les droits de l’homme et la croissance inclusive, contribuent à une meilleure lisibilité de ce que fait l’aide européenne. 

"Ne pas faire « comme » mais bien « avec » les Etats membres"

La Commission doit également résoudre un enjeu qui demeure : ne pas faire « comme » les Etats membres, mais bien « avec les Etats membres», en cherchant constamment à rassembler les compétences et rester réactif, flexible.

La Commission, et c’est bien normal, n’a pas une expertise sur tous les sujets, elle est donc à l’écoute, et a besoin des agences bilatérales (comme l’AFD) sur les aspects financiers, domaine qu’elle ne maîtrise que trop peu encore.

De même, son souhait d’investir le « secteur privé » ne pourra se faire sans une collaboration avec les agences de financement du secteur privé (les EDFI). Les démarches entreprises avec Proparco vont dans ce sens.

Construire un mécanisme d’aide au développement européen ne passe pas toutefois par les seuls efforts de la Commission. Il revient aux Etats-membres et aux agences bilatérales d’être capable de faire des concessions pour faire avancer une œuvre commune. C’est tout le sens notamment de la « programmation conjointe », grand enjeu des années à venir.

* Dans le domaine de l’aide, l’objectif international le plus connu est celui qui vise à porter l’aide publique au développement (APD) à 0.7 % du revenu national des donneurs.

Andris Piebalgs, Commissaire européen au développement

Quels sont les grands objectifs poursuivis par l’aide européenne ? Quels secteurs, thématiques, et géographies constituent aujourd’hui des priorités ?

J'ai récemment proposé une réorientation et un recentrage de l'aide européenne, à travers le " Programme pour le Changement " de la politique européenne de développement. Pourquoi ? Tout simplement pour l'adapter aux nouvelles réalités mondiales.

Certes, la politique européenne de développement a connu des avancées ces dernières années, avec notamment l'adoption du Consensus européen pour le Développement autour de valeurs et objectifs partagés avec les Etats membres et le Parlement européen ; nous avons considérablement fait progresser les objectifs du Millénaire pour le Développement et contribué à la réduction de la pauvreté dans le monde.

Mais l'entrée en scène des pays émergents comme nouveaux donateurs, les nouveaux enjeux globaux comme le changement climatique ou la sécurité alimentaire, la crise économique et financière, etc. nous obligent à moderniser notre aide et à accroître davantage son impact.

J'ai ainsi proposé de la concentrer sur les secteurs essentiels pour combattre la pauvreté et inscrire le développement dans la durée, et en renforcer l'action dans les pays les plus pauvres. Ainsi, nous voulons promouvoir une croissance qui bénéficie à tous, et qui soit durable. Nous allons  continuer à soutenir le développement humain - éducation et santé – et la création d'emplois via deux secteurs clés : l'agriculture et l'énergie.  Nous allons aussi renforcer notre appui à la gouvernance démocratique, y compris le respect des droits de l'homme, la lutte contre la corruption, l'égalité hommes-femmes et la place faite à la société civile.

Ensuite, nous souhaitons concentrer  notre aide sur les pays qui en ont le plus besoin, les pays fragiles, et où l'aide européenne peut réellement faire la différence. On ne peut plus faire de la coopération avec la Chine comme on le fait avec la Côte d'Ivoire ou Haiti ! Nous n'oublions pas pour autant les poches de pauvreté qui subsistent dans les pays émergents ou à revenus intermédiaires. C'est pourquoi nous proposons de travailler en partenariat avec ces pays, sur des secteurs d'intérêt mutuel comme la lutte contre le changement climatique ou les pandémies.

Enfin, je veux explorer des méthodes innovantes de financement du développement,  comme par exemple le mixage de subventions et de prêts pour multiplier l'impact de nos interventions dans les programmes générateurs de croissance économique.

Quelles sont les innovations attendues quant aux instruments de l'aide dans le cadre du prochain budget européen 2014-2020 ?

La Commission européenne a présenté sa proposition pour les instruments financiers de l'action extérieure de l'UE de 2014 à 2020 en décembre dernier, à hauteur de 96 milliards d'euros, ce qui représente autour de 7% à 8% du budget total. L'objectif principal est de doter l'UE des moyens de parler d'une seule voix, et de répondre à ses ambitions, celles de promouvoir la démocratie, la paix, la solidarité et la réduction de la pauvreté. La partie allouée à l'aide au développement - à laquelle il faut ajouter le Fonds européen de Développement- permettrait à l'UE de jouer son rôle pour contribuer aux objectifs de dévouer 0.7% du PIB européen à l'aide extérieure. Les Chefs d'Etat et de Gouvernement ont réaffirmé cette promesse lors du Conseil européen en juin dernier. En temps de crise, l'aide au développement est un investissement intelligent sur le futur, et non un poids.

Andris Piebalgs, lors de son intervention aux Journées européennes du développement à Varsovie en décembre 2011

Les principales innovations de ce nouveau budget sont liées aux propositions du "Programme pour le Changement" de la politique européenne de développement. Ainsi, notre principal instrument budgétaire, l'Instrument de Coopération pour le Développement, sera plus stratégique. Outre les enveloppes par pays, nous avons proposé trois programmes thématiques : le premier sur les biens publics mondiaux, dans lequel au moins 25% des fonds seront dévolus aux objectifs climatiques et environnementaux, et 20% aux secteurs sociaux; le second permettra de soutenir la société civile et les autorités locales des pays en développement; et un troisième, "l'instrument pan-africain", sera destiné à accélérer la mise en œuvre du Partenariat UE- Union Africaine.

Le Fonds européen de Développement sera négocié en parallèle des négociations budgétaires, et continuera de soutenir les efforts de réduction de la pauvreté des pays d'Afrique, Caraïbes et Pacifique dans le cadre de l'Accord de Cotonou.

Enfin, nous avons proposé de stopper l'aide au développement proprement dite pour 19 pays pour lesquels notre impact est minime en raison de leur croissance. Nous continuerons à collaborer avec ces pays grâce à un nouvel instrument dit de partenariat qui nous permettra de coopérer dans des domaines d'intérêt mutuel.

Quelles sont les synergies à développer entre la Commission, les Etats membres et leurs agences d’aide pour rendre l’aide européenne plus efficace et plus visible ?

Vous le savez, la Commission s'est beaucoup investie en faveur de l'efficacité de l'aide. Nous venons de franchir un nouveau cap avec la programmation conjointe entre la Commission et les Etats membres. Concrètement il s'agira, dès l'année 2012, de produire un document de programmation unique, négocié avec le pays partenaire, qui se substituerait, et qui prendrait en compte, les actions à ce jour menées par les Etats membres et les pays concernés.

Les journées européennes du développement, Varsovie, décembre 2011

Cela se traduira par une réduction de la fragmentation des interventions européennes dans ces pays, et surtout une meilleure cohérence et complémentarité sur la base des avantages comparatifs de chacun des acteurs sur le terrain. D'après l'OCDE, le coût de la fragmentation, des doublons, etc. s'élève à 5 milliards d'euros par an. Au-delà des économies qu'une telle initiative pourrait générer, elle se traduira par une véritable synergie. La visibilité européenne sur le terrain s'en trouvera renforcée, en particulier dans un contexte de plus en plus concurrentiel avec des acteurs non traditionnels.

Les Instruments Financiers de l'aide européenne – 2007-2013 

Aujourd'hui, nos principaux instruments sont le Fonds européen de développement (FED) et l'Instrument de coopération pour le développement (ICD). Il existe d'autres instruments comme l'instrument européen de voisinage et de partenariat pour les pays du voisinage de l'UE tels l'Afrique du Nord ou les pays d'Europe centrale.
Le FED est le bras financier des Accords de Cotonou qui nous lie à 79 pays d'Afrique, Caraïbes et Pacifique. Doté de 22,3 milliards d'euros, il court jusqu'en 2013 et vise principalement à lutter contre la pauvreté. C'est un fonds qui n'est pas dans le budget communautaire puisqu'il s'applique à un accord avec des pays tiers.
L'ICD couvre pour sa part le reste des pays en développement d'Asie, d'Amérique latine et du Moyen-Orient.
Parmi les autres instruments importants dont dispose l'Union européenne, figurent encore l'instrument de stabilité, qui  concentre son action sur la gestion des crises et la construction de la paix (2,5 milliards); l'instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme (1,4 milliard), et l'instrument de coopération en matière de sécurité nucléaire (560 millions) grâce auquel nous avons, par exemple, sécurisé la centrale de Tchernobyl.

L'aide européenne a connu des modifications profondes. Elle représente aujourd'hui la première aide mondiale en volumes. Le Commissaire au développement Andris Piebalgs décrit ici les changements à l'oeuvre, Mme Striffler et M. Tirolien, respectivement vice-présidente et membre de la Commission du développement du Parlement européen, nous présentent quant à eux deux exemples d'actions européennes en faveur du développement.

La Lettre « Parlementaires et Développement » est un nouvel outil d’information sur l’actualité et les enjeux de la politique française de développement. Réalisée en coordination avec le ministère de la Coopération, elle  témoigne du travail et de la mobilisation des parlementaires qui sont de plus en plus investis sur les problématiques de développement. D’autres rubriques consacrées aux principaux acteurs de l’aide française (AFD, collectivités territoriales, entreprises) permettront d’avoir régulièrement une information synthétique des principales activités des acteurs français en matière de développement.

L'efficacité de l'aide et son évaluation en question

La demande sociale pour l'évaluation des politiques économiques croît partout avec l'exigence chaque jour plus forte de transparence et de redevabilité de la part des décideurs, et souvent un doute persiste quant à l'efficacité de la dépense publique. Ceci est particulièrement vrai dans le domaine du développement à un moment où l’aide est sévèrement critiquée pour son efficacité limitée, et où la rigueur budgétaire chez nombre de pays donateurs rend l’effort encore plus difficile.

La demande sociale pour l'évaluation des politiques économiques croît partout avec l'exigence chaque jour plus forte de transparence et de redevabilité de la part des décideurs, et souvent un doute persiste quant à l'efficacité de la dépense publique. Ceci est particulièrement vrai dans le domaine du développement à un moment où l’aide est sévèrement critiquée pour son efficacité limitée, et où la rigueur budgétaire chez nombre de pays donateurs rend l’effort encore plus difficile.

Quels enseignements pour l'action ?

L'évaluation des politiques publiques n'est pourtant ni une idée ni une pratique nouvelle. La question se pose cependant de savoir si elle est correctement menée, si elle donne effectivement lieu à une accumulation de savoir, qui peut être utilisé ou non, par les décideurs, ou si le contexte dans lequel les politiques sont mises en œuvre change trop rapidement pour que les expériences d'hier puissent permettre de tirer des enseignements pour demain.

La conférence se tiendra au Centre de Conférences Pierre Mendès-France du Ministère de l’Economie, des finances et de l’industrie, à Paris.

Cet échange s’inscrivait dans le cadre des prochaines perspectives financières 2014-2020 et des propositions relatives aux instruments financiers de la rubrique 4 du Cadre pluriannuel (FED, ICD, Voisinage) que la Commission a présentée en décembre. 

Cette rencontre faisait également écho à la présentation en octobre de la Communication de la Commission sur l’avenir de sa politique de développement – « Un agenda pour le changement » - formulant l’objectif de développer plus encore les instruments de mixage. 

Cette séance était adressée aux assistants parlementaires et personnels du Parlement concernés par le financement du développement et qui abordent actuellement la négociation sur les Perspectives financières. Après une présentation théorique de la KfW (avantages comparatifs du don et du prêt), Céline Boulay (EBC/IFP) a présenté pour l’AFD des exemples concrets de projets utilisant l’effet de levier « don » de la Commission en complément de la mobilisation de prêts des Etats membres. 

L’objectif de cette séance a été atteint car les participants, encore peu familier avec le sujet, ont pu exposer leurs interrogations : « les mécanismes vont-ils évincer les projets sur dons ? y-a-t-il un risque de réendettement ? les instruments de blending concourent-ils à la lutte contre la pauvreté ? les projets à impact local sont-ils couverts par ces instruments ? quel contrôle du Parlement sur ces instruments de mixage ? ». 

La présence de la société civile, d’autorités représentatives des gouvernements en transition – Libye, Tunisie –, ou encore le témoignage d’acteurs clés des transitions démocratiques comme L. Walesa, ont permis de faire résonner le « printemps arabe » – toile de fonds des JED – au cœur d’une région, l’Est de l’Europe, ayant elle-même connu des transformations majeures vingt ans plus tôt. 

La Commission européenne, représentée par son Président et les commissaires au développement et aux crises humanitaires, a proposé plusieurs panels autour de sa récente Communication " Accroître l'impact de la politique de développement de l'Union européenne: un programme pour le changement ". Des messages importants ont été délivrés autour des deux grands objectifs fixés par la Commission : une focalisation plus forte de la programmation sur la bonne gouvernance et les droits humains, un effort plus concentré sur la croissance inclusive et durable. 

L’AFD participait au nom du Réseau des praticiens à un panel sur la décentralisation lors duquel le film "Magum in Motion" sur le métro-câble de Medellin a été présenté ( voir le panel ). Les JED ont été suivies en direct via twitter par le blog « Idées pour le Développement » au nom duquel ont été organisés différentes interviews d’experts et de personnalités, que vous pouvez retrouver ici .